全国人民代表大会成立70周年｜郑磊：宪法监督“天衣”补“缝”

【编者按】

整整70年，人大制度历久弥新。

人民代表大会制度是我国根本政治制度，关乎人民的主体地位，最终事关国家长治久安。近些年来，人大制度取得了显著进步：法律体系初步建成、人大职能明显加强、代表工作实现制度化，对外交往更为拓深。

澎湃新闻注意到，2014年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第8章第27条提出专论：“推动人民代表大会制度与时俱进”，部署了八项具体改革。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再提要求：坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。

今年是全国人民代表大会成立70周年。新时代之下，人大制度如何与时俱进、历久弥新？澎湃新闻为此推出“庆祝全国人民代表大会成立70周年”专题，并邀请多位人大制度研究学者撰文解读，以此观察全国人民代表大会制度波澜壮阔的发展历程。

宪法监督权，是全国人大及其常委会作为最高权力机关及其常设机关的核心职权之一，“宪法监督是梳理人民代表大会制度与时俱进的70年历史的一条关键线索。”浙江大学光华法学院教授郑磊在专稿中指出，通过这条线索，可以呈现出：在1954年宪法基础上，1982年宪法在文本中坚持和完善人民代表大会制度的规范轨迹，尤其是新时代以来全面贯彻实施宪法，在宪法实施和宪法监督中坚持和完善人民代表大会制度的实践轨迹。

澎湃新闻注意到，1954年宪法规定“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，赋予且仅赋予全国人大监督宪法实施的职权，由此初步确立起以最高国家权力机关为唯一宪法监督主体的宪法监督制度。

不过，1954年宪法未明确赋予宪法监督主体以宪法解释权。郑磊观察指出，1982年宪法的全面修改一个重要方面，就是突出对宪法监督制度“天衣”补“缝”。比如，通过增设全国人大常委会作为宪法监督机关，为作为常设机关的常委会配备了日常行使的宪法监督权，同步赋予全国人大常委会宪法解释权。

由此，宪法监督权以宪法解释为内核机制与配套机制、同时以连接撤销权的备案审查制度为依托制度，形成了中国宪法监督的“宪法监督－宪法解释－撤销”三元规范结构，“从1954年宪法走来，经1982年宪法‘天衣’补‘缝’而成为成熟规范”。

新时代之下，宪法实施和监督编织了宪法“天衣”的“无缝码”。比如，党的十九大报告首次提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，为宪法监督工作画龙点睛。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议以首个“立法性决定”的形式全面总结备案审查工作实践经验并系统地予以制度化、规范化，为宪法监督的开展提供制度依托。

这是备案审查的首个专题立法性决定，历史性地打开了完善和加强备案审查制度的专题立法进程，进一步完善和加强了备案审查制度。郑磊认为，备案审查制度作为宪法监督、合宪性审查在事后审查中主要的制度依托，在案例积累和制度完善的双管推进之间，且行且进，在新时代展开为编织宪法“天衣”之“无缝码”的持续实践。

澎湃新闻注意到，党的十八大以来，全国人大及其常委会不断加强宪法实施，进一步强化备案审查制度刚性约束，累计推动督促制定机关修改、废止各类规范性文件2.5万余件。

此外，党的二十大首次在“制度体系”的层面上部署保证宪法全面实施，党的二十届三中全会不仅重申“健全保证宪法全面实施的制度体系”，而且在具体安排中首次确认实践做法写入“建立宪法实施情况报告制度”。郑磊表示，“天衣”补“缝”、发展宪法，不仅要实现，而且要以报告制度看得见的形式实现。

以下为专稿全文：

宪法“天衣”之问的第二个答案

1954年9月，就在一届全国人大第一次会议召开的前一天，毛泽东同志在中央人民政府委员会临时会议上就中华人民共和国宪法草案的讲话中，实事求是地指出，“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。‘天衣无缝’，书上是这样说过。天衣，我没有看见过，也没有从天上取下来看过，我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的。什么时候发现，都可以提出修改，反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。能过得去的，那就不要改了。”

毛泽东同志这段著名的论述，以设问方式给出了关于宪法的“天衣”之问：一方面，客观评价了，人无完人，金无足赤，宪法“总是会有缺点的”，即将交付表决的1954年宪法也如此；另一方面，给出了宪法修改是弥补缺点的第一个答案，是“天衣”补“缝”的重要途径，还涉及了能改能不改的不改的宪法修改原理。

由是，“天衣”之“缝”以及“天衣”补“缝”，成为关于宪法文本以及宪法发展的一对著名比喻。然而，宪法修改，是“天衣”补“缝”的重要途径，但并非全部途径，甚至不是主要途径。

2012年12月4日，习近平同志履新总书记伊始，就在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，“健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”，给出了弥补缺点、发展宪法的第二个答案：持续加强宪法实施和监督。这也给出了回应宪法“天衣”之问的第二个答案。

诚然，宪法发展的途径，主要在细水长流的宪法实施中，关键在对宪法实施的监督中。宪法监督权，是全国人大及其常委会作为最高权力机关及其常设机关的核心职权之一，宪法监督线索，是梳理人民代表大会制度与时俱进的70年历史的一条关键线索。通过这条线索，可以呈现出：在1954年宪法基础上，1982年宪法在文本中坚持和完善人民代表大会制度的规范轨迹，尤其是新时代以来全面贯彻实施宪法，在实施中坚持和完善人民代表大会制度的实践轨迹。

1954年宪法中的宪法监督之“缝”

1954年宪法的“天衣”之“缝”，恰恰典型地体现在其确立的宪法监督制度上。

1954年宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，由此成为规范上确立人民代表大会制度作为我国的根本政治制度的正式时间起点。在人民代表大会制度的基础上，我国宪法监督模式从监督主体上看，自然对应着最高权力机关。于是，1954年宪法规定“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，赋予且仅赋予全国人大监督宪法实施的职权，由此初步确立起以最高国家权力机关为唯一宪法监督主体的宪法监督制度。

然而，宪法解释需贯穿于宪法监督的过程中，构成其核心，无解释不监督，难以想象适用宪法展开宪法监督的活动中不发生对相关宪法规范的解释。但1954年宪法，恰恰未明确赋予宪法监督主体以宪法解释权。于是，在中国法律文化中现代法律解释传统本就稀薄，而在宪法监督制度在建立之初，又缺乏了关于宪法解释的必要的宪法依据供给和宪法依据强调。

与此同时，宪法监督活动并非凭空展开，主要依托于宪法上的改变或者撤销职权来展开。然而，1954年宪法在赋予了全国人大“监督宪法的实施”的权力的同时，却将“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”“改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”赋予了全国人大常委会，由此形成了“监督宪法的实施”职权同改变或者撤销职权之间的主体错位，具有宪法监督权的全国人大，在规范上并不具有改变或者撤销的依托机制。

于是，作为1954年宪法上唯一宪法监督主体的全国人大，在职权内核宪法解释权、职权依托改变或者撤销权上，却出现“一缺位”“一错位”之“缝”，因而其更多是成为一类象征性的宪法监督主体。在“左倾”错误思想泛滥的年代里，象征性的宪法监督终究未能守住脱缰的权力，这既是1954年宪法被束之高阁的典型体现，也是其被搁置的原因之一。

1982年宪法中的宪法监督补“缝”

对此，在现行宪法全面修改的起草讨论阶段，宪法监督的失效与缺位是讨论和反思的重点内容。据《彭真传》记载，1982年宪法起草中，全民讨论意见中，“关于宪法实施的保障问题，意见最多、最集中”。1982年宪法的全面修改一个重要方面，就是在承继1954年宪法基本原则和人民代表大会制度等的基础上，反思和总结历史经验，尤其突出对宪法监督制度“天衣”补“缝”。

通过增设全国人大常委会作为宪法监督机关，为作为常设机关的常委会配备了日常行使的宪法监督权，同步赋予全国人大常委会宪法解释权。《宪法》第67条，将“解释宪法，监督宪法的实施”以职权组合形式列为常委会的第一项职权，并且赋予全国人大常委会的系列“撤销权”规定，不仅为常委会宪法监督权的展开提供了依托职权，而且使备案审查制度成为一项宪法制度。由此，宪法监督权以宪法解释为内核机制与配套机制、同时以具有撤销权宪法依据的备案审查制度为依托制度，形成了中国宪法监督的“宪法监督－宪法解释－撤销”三元规范结构，从1954年宪法走来，经1982年宪法“天衣”补“缝”而成为成熟规范。

新时代在宪法实施和监督中编织宪法“天衣”的“无缝码”

党的十九大报告首次提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，为宪法监督工作画龙点睛。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，为“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会。”工欲善其事、必先正其名，更名新设宪法和法律委员会，补强宪法监督机关，“中国宪法实施监督的实质性迈进”。

2014年党的十八届四中全会首次提出“健全宪法解释程序机制”，2017年3月，党中央转发了《中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见》。2019年10月，十九届四中全会进一步强调，“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制。”宪法解释程序机制从“健全”升阶至“落实”新阶段，有序推进。

党的二十大以来，对宪法解释程序机制的落实，明确要求“采取务实管用方式方法积极回应涉及宪法有关问题的关切，说明有关情况，提出研究意见，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一”，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用。在《全国人大常委会2024年度立法工作计划》中，这被更充分地表述为：“落实宪法解释程序机制，在合宪性审查中对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见，说明有关情况，务实管用地回应涉及宪法有关问题的关切。”

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，以首个“立法性决定”的形式全面总结备案审查工作实践经验并系统地予以制度化、规范化，在多个条款中规定合宪性审查、宪法解释等相关内容，为宪法监督的开展提供制度机制依托。

备案审查制度作为宪法监督、合宪性审查在事后审查中的主要制度依托，在案例积累和制度完善的双管推进之间，且行且进，1954年宪法所确立却虚置的“监督－解释－撤销”宪法监督制度三元结构，经过1982年宪法的规范完善，在新时代展开为编织宪法“天衣”之“无缝码”的持续实践。

党的二十大首次在“制度体系”的层面上部署保证宪法全面实施，党的二十届三中全会不仅重申“健全保证宪法全面实施的制度体系”，而且在具体安排中首次确认实践做法写入“建立宪法实施情况报告制度”。“天衣”补“缝”、发展宪法，不仅要实现，而且要以报告制度看得见的形式实现。

（作者原标题为：《宪法监督“天衣”补“缝”七十年》）